Estado de los sistemas de semillas en países seleccionados y su rol en la seguridad alimentaria

Introducción

Las semillas son un elemento básico para el desarrollo de la agricultura ya que constituyen el instrumento principal a través del cual las innovaciones en mejora genética – una de las principales fuentes de incremento de los rendimientos y la productividad – llegan a los sistemas productivos para garantizar la seguridad alimentaria. Esta importancia estratégica, más que probada en las últimas décadas, será aún mayor en un futuro donde será necesario hacer frente a un fuerte crecimiento de la demanda por alimentos y fibras como consecuencia de los aumentos en la población (FAO, Global Agriculture Towards 2050), sin que exista mayor margen para el crecimiento de la superficie de tierras cultivables que puedan ser incorporadas a las áreas de cultivo.

Sobre esta situación, ya de por sí problemática, con la pandemia del COVID-19 muchos países hoy se encuentran en cuarentena y con fases para volver a la normalidad lentamente, en un contexto donde la producción y disponibilidad de alimentos es un factor crucial no solo para lograr la seguridad alimentaria, sino para el mantenimiento de la paz social. 

Dentro de estos márgenes cada vez más estrechos, es necesario un constante incremento de las cosechas y esto es altamente dependiente de un sistema que permita asegurar la calidad de las semillas y la adaptabilidad de los materiales genéticos utilizados por los agricultores. Hoy los avances en la ciencia y la tecnología permiten anticipar innovaciones de alto impacto sobre la seguridad alimentaria, pero estas de poco sirven sin un sistema de semillas que asegure que las mismas lleguen efectivamente a los agricultores. La necesidad de contar con estos instrumentos funcionando se hará aún más apremiante en la medida de que los efectos del cambio climática se hagan más evidentes y exijan respuestas de adaptación concretas y efectivas. Además, la disponibilidad y uso de semillas de calidad conlleva a una mejora de las ganancias de los agricultores, una mejora en el nivel de vida de sus familias y la conservación de la agrobiodiversidad.

En este escenario, distintos sectores relacionados expresaron sus preocupaciones. El Presidente de la Organización Mundial de Agricultores en su declaración del 9 de abril del presente año, resaltó la necesidad de unir fuerzas entre los gobiernos, la sociedad civil y todos los recursos para asegurar la llegada de alimentos a las familias de los países más necesitados. “Para asegurar la existencia de alimentos, los agricultores debemos producir más.” 

Esta nota presenta reflexiones sobre la situación de los sistemas de semillas en algunos países de América Latina, basándose en los resultados de una encuesta realizada a distintos referentes de los mismos, entre los meses de noviembre 2019 y enero 2020.

Los sistemas de semillas en América Latina

Los sistemas productivos en América Latinas son altamente variables debido a las diferentes condiciones de producción, cultivos, factores económicos, políticos, sociales y culturales. Esta diversidad afecta los niveles de productividad agrícola y sus diferencias tienen su reflejo en los sistemas de semillas, los que también difieren entre los países e incluso entre cultivos, y muestran una marcada dualidad. Por una parte, están los sistemas de producción de semillas a gran escala donde se utiliza semilla de alta calidad genética y fisiológica, con nuevas tecnologías incorporadas que aseguran una mayor productividad. Por otra parte, están los sistemas de pequeña escala, generalmente de pequeños agricultores que mantienen sus variedades locales o tradicionales, vía la reserva parte de su cosecha como semilla para la próxima temporada de cultivo. Cualquier intento de análisis y mejora de las políticas y marcos regulatorios para el sector, debe considerar esta dualidad en toda su dimensión.

Para el desarrollo del sector de semillas en un país, es necesario disponer de una política de semillas, legislación y regulaciones claras, concisas y de fácil actualización. Así también como una autoridad responsable de semillas que sea eficiente y efectiva en el cumplimiento del marco legal y que disponga de cuerpos asesores donde estén representados todos los sectores. 

Considerando que cada sistema tiene sus propias características, actores e interacciones, se hace necesario proponer encuestas o relevamientos para determinar el estado de desarrollo del sector de semillas en cada país de la región. 

Para ello y basado en la experiencia y otras referencias metodológicas como el DVE (Desempeño, Visión y Estrategia) del IICA y EBA (Enabling the Business of Agriculture) del Banco Mundial, se diseñó una encuesta que aborda las políticas, regulaciones, instituciones involucradas, variedades, certificación, uso propio, propiedad intelectual, armonización y producción de semillas. El principal objetivo de la encuesta fue ahondar sobre el estado de la autoridad de semillas y el funcionamiento del sistema de semillas. En una primera instancia, y como prueba piloto, el formulario se aplicó en Costa Rica, Perú, Guatemala, Honduras y Uruguay. El levantamiento de la encuesta se realizó a través de las Representaciones del IICA en estos países, e incluyó contactos tanto en el sector público como en el sector privado. Se completaron 25 formularios en total, con 7 de Guatemala, 14 de Perú, 2 de Uruguay, 1 de Honduras y 1 de Costa Rica.

Algunos aspectos salientes 

En cuanto a la ley y regulaciones de semillas, los contenidos son muy similares en todos los países, y es de destacar que ninguno incorpora la semilla del agricultor o sector informal donde intercambian semillas entre vecinos, ni el registro de variedades locales o tradicionales. En cuanto a las autoridades de aplicación, hay mayor variación entre países. Por ejemplo, en el caso de Uruguay, el INASE es un organismo descentralizado, bajo la forma de un ente privado de derecho público, y con amplia participación de los sectores de la cadena. En otros países seleccionados, la autoridad de semillas se encuentra dentro de los departamentos de sanidad vegetal, por lo cual no resulta tan efectivo su funcionamiento. Algunos de los encuestados de Perú presentaron su preocupación por las demoras en la instalación de la nueva autoridad de semillas dentro del SENASA, ya que en el pasado la autoridad era el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), quien era juez y parte del sistema de semillas. 

En cuanto a la legislación de protección de obtenciones vegetales, Uruguay incluye esta temática en la misma ley de semillas, por lo tanto la autoridad es la misma que para semillas, y el país adhiere a la Convención 1978 de la UPOV. Mientras, Costa Rica y Perú poseen leyes específicas de derechos de obtentor con autoridades independientes y ambos países son miembros de la Convención 1991 de la UPOV. En el caso de Guatemala, a través del Decreto 19 del 2014 se establece la protección de variedades dándole la responsabilidad al Área Fitozoogenética de la Unidad de Normas y Regulaciones del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). En el caso de Honduras, los derechos de los obtentores se regularon a través del Decreto #21 del 2012, siendo el SENASA la oficina responsable de la aplicación de dicha regulación. Guatemala y Honduras aun no son miembros de la Convención de UPOV.

Con respecto a bioseguridad para las obtenciones vegetales genéticamente modificadas, todos los países seleccionados poseen su legislación vigente con excepción de Perú que se encuentra en una moratoria hasta el año 2021.

Un tema a resaltar es la existencia de información actualizada de las distintas áreas de semillas, por ejemplo que un país disponga de la lista de variedades registradas factibles de ser certificadas y comercializadas en una lista o catálogo nacional. Esta lista actualizada es importante tanto para los agricultores como para los distribuidores de semillas. Con respecto al proceso de registro de variedades y su costo, aparecen diferencias entre los encuestados de un mismo país y de todos los países seleccionados, sólo Guatemala posee una lista adicional de las variedades locales (landraces) que utilizan los pequeños agricultores. 

Otra información de interés para el desarrollo del sector de semillas es la producción, cobertura, disponibilidad, uso propio de los agricultores en las principales especies del país. Salvo excepciones como el caso de Uruguay, en la encuesta no surge información fehaciente de producción de semillas en los cultivos declarados.

Con respecto a la producción de la semilla genética y básica, en general son los centros de investigación nacionales los que las producen, pero no existen políticas ni procedimientos de licenciamiento de esos materiales al sector privado. Solo Guatemala, Honduras y Perú tienen mecanismos de promoción del uso de semillas mejoradas en la forma de programas de bonos o entrega de semillas a los pequeños agricultores.

Comentarios finales

Con base en la información recolectada, los sistemas de semillas de la región muestran algunos aspectos comunes, pero también una gran diversidad, así como un conjunto de debilidades que limitan significativamente su funcionamiento efectivo y que deberían ser atendidas a la brevedad. Algunos de los aspectos que requerirían acción inmediata, incluyen:  

1. Poseer políticas en semillas con reglas claras y autoridades de semillas que funcionen en forma transparente, efectiva y eficiente.
2. Establecer sistemas de licenciamiento en los centros de investigación para asegurar la disponibilidad de nuevos y mejores materiales genéticos. 
3. Difundir y capacitar en el alcance del derecho de obtentor de acuerdo a las regulaciones nacionales.
4. Reconocer el sistema de semillas de los pequeños agricultores como sistema formal en la normativa.  
5. Disponer de información actualizada de registro de variedades, producción y comercialización de semillas, normativa vigente y listado de operadores.
6. Disponer de asociaciones de semilleros fortalecidas.
7. Promover el uso de semilla de calidad a través de mecanismos de difusión, extensión, ayuda a través de vouchers o bonos para los pequeños agricultores.
8. A nivel regional, se recomienda la elaboración de un catálogo regional de variedades vegetales por regiones definidas en el IICA y/o por mercados comunes de integración económica.
9. Con la Asociación de Semillas de las Américas (SAA), fortalecer las asociaciones nacionales y, a través de ellas, a las empresas existentes y la creación de nuevas empresas.

Adelaida Harries es consultora en sistemas de semillas y biotecnología, con amplia trayectoria y experiencia en políticas de semillas, regulaciones, y áreas técnicas en evaluación y registro de variedades vegetales, certificación, control de calidad, propiedad intelectual de obtenciones vegetales, así como importación y exportación de semillas. Anteriormente, fue Presidente del Instituto Nacional de Semillas, Ministerio Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina; integrante del equipo técnico de la creación de las normas de bioseguridad y establecimiento de la CONABIA en Argentina; colíder del Programa Global de Semillas del Seed Science Center de Iowa State University USA; Vicepresidente del Consejo Consultivo de la Unión para la Protección de Obtenciones vegetales UPOV; Presidente de Consejo del Sistema de Certificación de Semillas de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OECD; y miembro del Consejo Directivo de la Asociación Internacional de Ensayos de Semillas ISTA.

* Alejandra Sarquís y Eduardo Trigo contribuyeron con revisiones de este artículo.

Nota: Las opiniones expresadas en este blog son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión del IICA.