Los bioinsumos de uso agropecuario en Argentina: las políticas públicas para acompañar las transiciones hacia una agricultura sostenible

Los bioinsumos de uso agropecuario son herramientas de base biológica, macro o micro organismos, derivados y extractos de plantas, aplicados a la producción agropecuaria. Despiertan muchas expectativas dentro del ámbito agropecuario y de la bioeconomía. Presentan un alto potencial en la provisión de soluciones para varios segmentos del sector agropecuario, tanto para el control de diferentes plagas y enfermedades como en la fertilidad de los suelos. ¿Cómo las políticas públicas pueden apoyar a estas tecnologías emergentes? ¿Y cómo la diversidad del sector agropecuario puede ser contemplada por esas políticas? Un trabajo de investigación que realizamos sobre el caso de la República Argentina aporta unas primeras respuestas.

Para la agricultura convencional, los bioinsumos representan una alternativa al uso de insumos agroquímicos mientras que, para la agricultura orgánica y agroecológica, ofrecen una solución para responder a un crecimiento de la demanda de productos más sanos y respetuosos de la naturaleza. En ambos sectores, contribuyen a transformar en un debate tecnológico el tema de la reducción del uso de agroquímicos, mientras hasta ahora estaba visto como un tema político, de interdicción o de reglamentación pública cada vez más limitante. Los bioinsumos abren también una reflexión sobre las soluciones tecnológicas que permitirían favorecer la producción local de insumos, cuando episodios como el Covid-19 mostraron el riesgo de una alta dependencia a importaciones. 

En Argentina, la difusión de los insumos químicos comenzó a despegar después de la Revolución Verde en los años 50 y 60, seguida de un segundo auge en los años 90 y 2000, con el boom de la agroindustria de la soja. La amplia difusión de cultivos transgénicos resistentes a los herbicidas a base de glifosato dio lugar a un considerable aumento del consumo de agroquímicos a partir de la década del 1990. Los efectos negativos de la fumigación de plaguicidas comenzaron a abordarse mediante políticas a finales de los años 90, en particular mediante la movilización de los pueblos que viven en las proximidades de las parcelas fumigadas. Muchos municipios comenzaron a prohibir la fumigación alrededor de las zonas residenciales, y el Estado argentino comenzó a promover buenas prácticas de uso de plaguicidas por parte de los agricultores. Sin embargo, el alcance de estas políticas públicas siguió siendo limitado.

Si bien, inicialmente, los insumos biológicos se utilizaban principalmente en la agricultura orgánica o de base agroecológica, hoy en día también juegan un papel cada vez más importante en la agricultura convencional, como alternativa o complemento de fertilizantes y productos fitosanitarios. El desarrollo masivo de los bioinoculantes para el cultivo de soja a partir de los años 1990 a 2000 es probablemente una de las mejores ilustraciones de esa tendencia.

La medida de ese potencial de los bioinsumos está definida por actores muy diversos, poniendo esas tecnologías en la intersección de intereses políticos, sociales, académicos e industriales.

• El primero de esos actores en Argentina es el Estado que, a través de varios programas, promueve la investigación y desarrollo (I+D) e incentiva la adopción de bioinsumos por parte de los productores. Para acompañar estos procesos, en 2013 se creó dentro del Ministerio de Agricultura el Comité Asesor en Bioinsumos de Uso Agropecuario (CABUA), con el objetivo de asociar de forma consultativa a las políticas, los distintos actores relacionados con los bioinsumos.
• Segundo, el potencial de los bioinsumos atrae al sector privado – inicialmente pymes, pero ahora también empresas multinacionales de insumos – que ven una oportunidad para desarrollar o diversificar sus actividades. En 2017 se creó con el apoyo del IICA la Cámara Argentina de Bioinsumos (CABIO) para representar ese sector.
• Tercero, interesa a la comunidad científica, en particular en el área de microbiología, que le considera como un frente de conocimiento y de colaboración con la industria.
• Cuarto, moviliza a actores del desarrollo rural, interesados en reforzar la autonomía de los productores y el apoyo a buenas prácticas agrícolas.
• Y quinto, interesa a productores preocupados por el impacto del uso de agroquímicos sobre la salud de los trabajadores del campo y de las poblaciones locales. 

En ese sentido, los bioinsumos abren la posibilidad de reconciliar, o por lo menos hacer dialogar, intereses opuestos dentro del ámbito agropecuario. El mismo surgimiento de la categoría semántica “bioinsumos” encarna este encuentro de mundos diversos. Relativamente nueva, esta noción permitió no solo agrupar en la misma categoría los biofertilizantes y los productos de control biológico, sino también articular en una sola palabra los mundos de los “insumos” y de lo “biológico”. 

Focalizándonos sobre el rol del sector público en la emergencia y el fortalecimiento de estas tecnologías, mostramos que la inclusión de los bioinsumos en la agenda pública depende en gran medida de su integración en infraestructuras institucionales y reglamentarias previamente diseñadas para los agroquímicos. En la práctica, los servicios administrativos que apuntan a promover los bioinsumos no arman de la nada una nueva infraestructura decisional o reglamentaria, que actuaría de forma hermética con lo que se hace para los insumos químicos. Por ejemplo, a pesar de los pedidos de las empresas productoras de bioinsumos, todavía no se armó un sistema regulatorio específico para los bioinsumos, los cuales siguen todavía el mismo camino que los insumos químicos. 

Además, desde el sector público, se considera a los bioinsumos principalmente como una solución complementaria, que no podría a corto plazo reemplazar los agroquímicos. Poca gente se atreve a plantearlos como una revolución, que derrumbaría de un día para el otro los agroquímicos: el peso de lo existente en términos de prácticas agropecuarias, de reglamentaciones, de influencia de industria química, es considerable. Más que plantear una ruptura, los servicios del Estado se aplican a organizar una transición, a mediano y largo plazo, que permita que todos los actores del sistema actual reorganicen progresivamente sus actividades. 

Mientras que muchos discursos relacionados a las transiciones implican la idea de modificar radicalmente lo existente, subestiman tanto la continuidad institucional como técnico-económica. El análisis de políticas públicas permite mostrar que la emergencia de tecnologías alternativas como los bioinsumos ocurre en un sutil equilibrio entre discontinuad y continuidad. De esa forma, constituye una herramienta fundamental para entender y acompañar los procesos que apuntan a promover una agricultura más sostenible.
 

Frédéric Goulet es ingeniero agrónomo y doctor en sociología, investigador del Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) y profesor visitante de la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro (UFRRJ). Miembro de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina y el Caribe (Red PP-AL) y del Observatorio de Políticas Públicas para la Agricultura (OPPA), sus investigaciones se concentran en los procesos de innovación tecnológica en agricultura y las transformaciones de la investigación agropecuaria.

Matthieu Hubert es investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) en Argentina. Es doctor en sociología por la Universidad de Grenoble (Francia), especializado en estudios sociales de la ciencia y la tecnología.

(Basado en: Goulet, F., Hubert, M. 2020. Making a place for alternative technologies. The case of agricultural bio-inputs in Argentina. Review of Policy Research 37: 535-555 [link])

Nota: Las opiniones expresadas en este blog son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente la opinión del IICA.