La agricultura y, en términos más amplios, los sistemas alimentarios, desempeñan un papel central en los planes y programas dirigidos a cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así como los objetivos de mitigación, adaptación y resiliencia climáticas del Acuerdo de París. Resulta esencial movilizar los recursos financieros suficientes para cubrir los costos de dichos planes y programas.
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"Numerosas estimaciones sobre los costos asociados al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las metas vinculadas al cambio climático en países en desarrollo (excluyendo a China) sugieren la necesidad de un financiamiento adicional anual entre USD 3 billones y USD 4 billones anuales. Otras estimaciones separadas, sugieren que dentro de ese total, hasta USD 680 000 millones anuales se requerirían exclusivamente para abordar los desafíos en términos de los sistemas alimentarios." |
Sin embargo, los niveles actuales de financiamiento siguen siendo insuficientes para alcanzar los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y del Acuerdo de París, en particular en los países en desarrollo, de acuerdo con el resumen del secretario general de las Naciones Unidas con respecto al balance de julio de 2023, tras dos años de haberse llevado a cabo la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios (UNFSS en inglés), así como con la Declaración Política de la Cumbre sobre los ODS de septiembre de 2023.
Con la COP28 cada vez más cerca, seguida de más reuniones internacionales en 2024, los participantes se formulan una pregunta urgente: ¿cómo puede el mundo cerrar esa brecha? Con una oleada de iniciativas y propuestas públicas y privadas se pretende movilizar el financiamiento adicional requerido, aunque no está claro cuáles podrán avanzar. Aquí comentaré brevemente algunas de las iniciativas más recientes, mediante un marco simplificado de seis flujos financieros, desarrollado con colegas del Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) (un resumen de dichos trabajos se analiza en Díaz-Bonilla, 2023; véase Figura 1 elaborada con base en Díaz-Bonilla, Swinnen y Vos 2021).
Figura 1
Fuente: Díaz-Bonilla, Swinnen y Vos 2021
Dos de esos flujos de fondos (de arriba, en azul) se hallan en el interior de los sistemas alimentarios son: los gastos en alimentos y los relativos a la alimentación en los que incurren los consumidores (primer flujo), que además representan las ventas o los ingresos de todos los operadores a lo largo de la cadena de valor agroalimentaria (segundo flujo). Este artículo se enfoca en los otros cuatro flujos (de abajo, en verde), que son externos a los sistemas alimentarios: los fondos internacionales para el desarrollo (instituciones financieras multilaterales, agencias bilaterales de ayuda y grupos filantrópicos), los presupuestos de los Gobiernos nacionales, las operaciones del sistema bancario y el financiamiento de los mercados de capitales.
Ampliación de los fondos internacionales para el desarrollo
La mayoría de los debates actuales se centra en cómo ampliar los fondos internacionales para el desarrollo (FID). Aunque son los más pequeños en términos de valor global, estos flujos desempeñan un papel catalizador muy importante en el estímulo de otros flujos financieros. En este sentido, la atención se enfoca en la expansión de la capacidad de préstamo de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), la optimización del uso de su capital actual para lograr un mayor apalancamiento (por medio de una mejor valoración de la condición de acreedor preferente y de la garantía del capital exigible para la rebaja del riesgo), la ampliación de las operaciones con los mercados de capital privado y un mejor uso de las garantías, entre otros aspectos1. Además, se podría requerir aún un incremento en el capital de los BMD.
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La aplicación de todas estas medidas podría aumentar el financiamiento en cerca de USD 260 000 millones anuales hasta 2030, lo que incluye aproximadamente USD 200 000 millones a través de préstamos normales y el resto mediante financiamiento concesional. |
Otra discusión importante es cómo lograr que los distintos BMD trabajen juntos con más eficacia. Está bien que los BMD firmen acuerdos para colaborar en temas determinados, pero lo más probable es que se necesiten mecanismos de coordinación más sólidos, como los establecidos para implementar el Plan Marshall para Europa y la Alianza para el Progreso para América Latina y el Caribe.
Existe un diálogo paralelo acerca de cómo utilizar más eficazmente los derechos especiales de giro (DEG) emitidos por el Fondo Monetario Internacional (FMI), por medio de la reasignación de un porcentaje de los países que no los necesitan, a fin de financiar en su lugar la ayuda a naciones en desarrollo vulnerables.
En junio Kristalina Georgieva, la directora ejecutiva del FMI, anunció que se había logrado el objetivo inicial de reasignar USD 100 000 millones. Ahora pide aumentar la reasignación de DEG en una cantidad que podría añadir otros USD 100 000 millones.
No obstante, además de las cantidades que se reasignan, se debe tener en cuenta el potencial efecto multiplicador de los diferentes usos de estos fondos. En la actualidad los dos fideicomisos del FMI que reciben los DEG reasignados son el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (PRGT) y el recientemente creado Fondo Fiduciario para la Resiliencia y la Sostenibilidad (RST). Estas dos opciones tienen un efecto multiplicador limitado (un DEG reasignado genera un DEG adicional de apoyo financiero), mientras que otras opciones tienen un efecto multiplicador mucho mayor, como la asignación de DEG a los BMD o la constitución de un fondo de garantía en el FMI que permita a los países en desarrollo emitir bonos perpetuos para sustituir la deuda a más corto plazo y financiar programas para cumplir los ODS y los objetivos relativos al cambio climático. En todas estas opciones una limitación crucial se deriva de las diferencias entre los marcos jurídicos nacionales que norman el uso de los DEG como activos de reserva de los bancos centrales.
Mientras tanto, otras promesas de asistencia permanecen, en el mejor de los casos, en un estado de indefinición. Los países desarrollados aún no han cumplido plenamente su compromiso contraído en la COP15 de 2009, de movilizar de manera colectiva USD 100 000 millones anuales (en su mayoría en condiciones concesionales) hacia el 2020 para que las naciones en desarrollo puedan hacer frente al cambio climático. En la COP27 de 2022 los participantes acordaron la creación de un fondo de pérdidas y daños para compensar a las naciones de renta baja y media por los impactos climáticos de los que en gran medida no son responsables. Sin embargo, la polémica cuestión de su financiamiento (incluido el uso de impuestos sobre el carbono en la aviación, el transporte marítimo y la extracción de combustibles fósiles) sigue sin resolverse.
En todas estas propuestas de FDI un punto clave es garantizar que cada una es distinta de las demás y que suman algo de mayor valor: se debe trabajar para evitar una situación en la que las diferentes cifras sobre las que se discute acaben formando un fondo común modesto y relativamente fijo, con etiquetas que continúan cambiando.
Optimización de los presupuestos públicos y establecimiento de amortiguadores
Los otros tres flujos financieros externos son mayores que los FDI; p. ej., los desembolsos totales de los presupuestos públicos de los países en desarrollo ascienden a USD 8 billones2 (promedio nominal del período 2014-2019).
¿Cómo se reasignan los fondos de los presupuestos públicos para enfrentar estos grandes desafíos? Un importante debate de políticas públicas se centra en la reasignación de subvenciones agrícolas a fin de reducir el impacto climático y liberar fondos destinados a la mitigación de las emisiones que generan el cambio climático, entre otros propósitos. En términos más generales, se deben evaluar todos los gastos públicos con los mismos objetivos generales: algunos, como las redes de protección social, se deben ampliar y optimizar, mientras que otros, como los subsidios generalizados a los combustibles fósiles, se deben eliminar (véanse Díaz-Bonilla, 2021 y Díaz-Bonilla y Echeverría, 2022).
El Grupo Financiero del Centro de Coordinación de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios (al que he estado asesorando) ha desarrollado una herramienta denominada flujos financieros hacia los sistemas alimentarios (3Fs) para ayudar a los países a calcular sus gastos actuales en los sistemas alimentarios. Se enfoca en cinco pilares que corresponden a la estructura típica de los ministerios de las naciones en desarrollo. Se puede utilizar como punto de partida para evaluar el gasto público y ayudar a mejorar su estructura y calidad.
Además, los Gobiernos deben fortalecer sus ingresos a través de una mejor administración fiscal y la revisión de los impuestos sobre las ventas, la renta, el patrimonio y el comercio. Los países en desarrollo también deben beneficiarse de la puesta en marcha de iniciativas internacionales para controlar la corrupción, la evasión fiscal y otras prácticas que erosionan sus bases impositivas. Es de esperar que el acuerdo alcanzado por los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en octubre de 2021, mediante el cual se estableció una tasa impositiva mínima efectiva del 15 % para las grandes empresas multinacionales, beneficie también a los países en desarrollo.
Además, por medio de varias iniciativas (como el Marco Común) se pretende reducir la carga de la deuda y ampliar el espacio fiscal en los países de bajos ingresos; no obstante, tales iniciativas avanzan muy lentamente y se deben ampliar a los países de ingresos medios. Otra iniciativa que contribuiría a fortalecer la resiliencia es la inclusión en los préstamos y bonos públicos de cláusulas automáticas que permitan suspender la deuda o estirar los pagos cuando se produzcan perturbaciones sistémicas, como catástrofes climáticas y pandemias. Asimismo, los canjes de deuda por clima y por naturaleza pueden reducir las presiones fiscales, a través de la liberación de recursos para cumplir los ODS y los objetivos del Acuerdo de París.
Guiando a los flujos financieros relacionados con los sistemas bancarios, los mercados de capitales y otros agentes económicos
Los dos últimos flujos financieros relativos a los sistemas alimentarios, procedentes de los sistemas bancarios y de los mercados de capitales, se deben ampliar y reorientar también hacia los ODS y los objetivos en torno al cambio climático.
En la primera categoría se debe distinguir entre los bancos públicos de desarrollo (BPD) y los diferentes tipos de bancos privados (desde microbancos y bancos comunitarios y cooperativos hasta los bancos comerciales más grandes).
La iniciativa Finanzas en Común, lanzada en Francia en 2020, reúne a un gran número de BPD, incluidos los que ya contribuyen a los FID y, aún más importante, una variedad de bancos públicos nacionales y subnacionales, con el objetivo de alinear sus operaciones hacia la consecución de los ODS y el Acuerdo de París.
Se han formulado varias propuestas para orientar a los bancos privados, inversores privados en los mercados de capitales y actores privados de las cadenas de valor alimentarias (uno de los dos flujos internos) hacia el apoyo a los ODS y los objetivos relativos al cambio climático. Entre ellas se incluyen el aumento en los costos de las inversiones que van en contra de los resultados de sostenibilidad deseados (p. ej., mediante el requisito de informar sobre las externalidades medioambientales negativas); la reducción de los costos de las inversiones alineadas con el cumplimiento de los objetivos de sostenibilidad (p. ej., la disminución del costo de capital y una mejor gestión del riesgo); bajando la incertidumbre (mediante mejores políticas macroeconómicas y sectoriales) y menores costos de transacción (como los mecanismos de preinversión que ayudan a desarrollar proyectos y otros vehículos de inversión).
Los gastos de consumo (el otro flujo financiero interno en el cuadro azul de la figura 1) también pueden verse influidos por el mejoramiento en las subvenciones fiscales y los marcos regulatorios (lo que incluye requisitos de etiquetado y normas publicitarias más estrictas) para orientar el consumo de alimentos hacia dietas sostenibles, inocuas y saludables.
¿Esto es suficiente?
Todas estas propuestas e iniciativas son valiosas; sin embargo, se deben considerar otras dos limitaciones adicionales.
En primer lugar, el marco del flujo de fondos del sistema alimentario (figura 1) muestra las “restricciones presupuestarias” inherentes al mismo. Dado un cierto nivel de actividad económica global y considerando las limitaciones presupuestarias que implica el sistema por partida doble, el aumento de un flujo financiero hacia la consecución de un objetivo determinado supone la reducción de otros flujos, con consecuencias de equilibrio general que se deben tener en cuenta.
En segundo lugar y no menos importante, la mayoría de estas estimaciones de costos y propuestas financieras son globales o para los países en desarrollo en su conjunto, mientras que el cumplimiento real de los ODS y los objetivos del Acuerdo de París requiere que cada nación en desarrollo ejecute sus propios programas. Estos deben incluir objetivos detallados, instrumentos de políticas, arreglos institucionales, costos y financiamiento que articulen las "rutas nacionales" delineadas en la UNFSS con las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (CDN) y los Planes Nacionales de Adaptación de las negociaciones sobre el clima.
Lamentablemente, muchos países aún no están cumpliendo con estos pasos necesarios. De acuerdo con el importante resumen de balance de la UNFSS, entre los países desarrollados y en desarrollo encuestados, solo el 33 % reconoció haber “calculado los costos de las rutas/ plan de implementación” y únicamente el 29 % mencionó el establecimiento de un “plan/estrategia de inversión para la implementación de las rutas nacionales en sus planes de transformación de los sistemas alimentarios. En el informe se señala que solo unos pocos países (y se cita a Georgia y Uruguay) hicieron referencia a sus CDN.
Tengo la impresión de que las autoridades de los países en desarrollo se ven agobiadas por los diferentes niveles de trabajos y las múltiples exigencias de tiempo planteadas por tantas iniciativas internacionales, además de tener que atender sus problemas inmediatos (en particular, la seguridad alimentaria, definida de diversas maneras). Los esfuerzos para generar y dirigir cientos de miles de millones de dólares de financiamiento no serán de mucha utilidad sin planes nacionales detallados con programas operativos; por consiguiente, se debe hallar la manera de superar este obstáculo.
Durante la COP28 y el Foro sobre la Financiación para el Desarrollo de 2024 (que presentará un informe en la Cumbre del Futuro unos meses después y que servirá de base a la Cuarta Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo de 2025), los participantes deben centrarse en cómo proporcionar a los países en desarrollo apoyo financiero y metodológico específico para establecer la maquinaria institucional interna requerida para coordinar su trabajo nacional (que va mucho más allá de las líneas generales de las negociaciones climáticas). Además, estos mecanismos nacionales de coordinación más fuertes deben ser componentes centrales de un acuerdo internacional más robusto que, según muestra la historia, resulta necesario para guiar las organizaciones multilaterales y las iniciativas internacionales. La aplicación de estas medidas puede ayudar a garantizar que, cuando llegue, el financiamiento para el clima sea bien empleado.
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1. Recuerdo haber promovido estos cambios en los años 2000s, como presidente del Comité de Políticas Presupuestarias y Financieras del Directorio Ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo, a cuya implementación los países desarrollados y el personal a cargo de la gestión de riesgos mostraron una gran resistencia en el Directorio. Es una buena cosa que estén actualmente bajo consideración.
2. Millones de millones.
Eugenio Díaz-Bonilla es Asesor Especial del Director General del IICA, se desempeña también como investigador sénior invitado en el Despacho del Director General del IFPRI, y es asesor del Grupo Financiero del Centro de Coordinación de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios. Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor. La investigación del IFPRI citada es revisada por pares.
Nota: Este artículo fue originalmente publicado en IFPRI Blog : Issue Post.
Este es el primero de una serie de artículos en los que se examinan cuestiones clave relativas al clima y a los sistemas alimentarios, en este caso, el financiamiento climático, a medida que se acerca la celebración de la Vigésima Octava Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP28) en Dubái (del 30 de noviembre al 12 de diciembre de 2023).
Nota: Las opiniones expresadas en este blog son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión del IICA.
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