Las crisis del COVID-19 y la importancia del enfoque territorial

La pandemia del COVID-19 y la estrategia de aislamiento social han evidenciado como un punto central de la agenda pública la necesidad de que la sociedad y el poder público reconozcan definitivamente la importancia socioeconómica y ambiental de determinados actores rurales, en especial de la agricultura familiar, y de su contribución fundamental para el desarrollo nacional y el abastecimiento de alimentos. En un momento en que una parte significativa de los sectores económicos se encuentran con sus actividades paralizadas, en los espacios rurales, las distintas cadenas de producción agroalimentaria siguieron operando para viabilizar la seguridad alimentaria y nutricional de nuestras sociedades. La continuidad de los procesos de producción, transformación, acopio y comercialización de los alimentos ha contribuido a la preservación de la salud de las poblaciones y evitado, por lo menos hasta el momento, la emergencia de situaciones más críticas derivadas de una eventual falta de oferta alimenticia diversificada. 

En ese sentido, la conjugación de esta crisis y de sus efectos abre la oportunidad para poner en el centro de la agenda política de los gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC) la discusión sobre la relevancia social y económica de las actividades desarrolladas en las zonas rurales, en particular aquellas que buscan configurar la construcción de una agricultura incluyente, sostenible y resiliente. De forma complementaria, este escenario reafirma la importancia del Estado, como agente propulsor de las transformaciones, y de la implementación de políticas públicas que garanticen la adecuada integración de los diferentes sectores involucrados en las cadenas de valor. 

Los efectos de la pandemia asociados a los desafíos de las crisis planetarias previamente existentes (energéticas, ambientales y económicas) evidencian, una vez más, la necesidad de la construcción de un paradigma capaz de comprender este contexto cambiante y definir alternativas estructurales a crisis aparentemente interdependientes. Por tanto, algunos modelos de análisis y enfoques desarrollados en las últimas décadas tienen la oportunidad de ocupar una posición de mayor destaque en este escenario emergente. 

Juntamente con los enfoques de complejidad, sistemas, innovación, equidad, diversidad, sostenibilidad y resiliencia, el abordaje territorial presenta el potencial para aportar elementos estructurantes al nuevo paradigma en construcción, pues se ha convertido en el principal elemento de inspiración para las políticas innovadoras de desarrollo rural implementadas en ALC en las últimas dos décadas. El enfoque territorial representa, fundamentalmente, una nueva clave de lectura y favorece una intervención planificada sobre los procesos sociales, económicos e institucionales que ocurren en las áreas rurales.
 

Relevancia del enfoque territorial

Así, es importante reafirmar la relevancia del enfoque territorial para promover una revalorización de los espacios rurales y, en especial, de las agriculturas familiares, donde se reconozcan sus valiosas contribuciones para la producción de alimentos y la dinamización de las economías rurales, desmitificándose la visión que asocia lo rural como un espacio “atrasado” o como un “residuo de lo urbano”, mientras vincula la representación simbólica de los productores familiares a algo “arcaico” y relacionado a la “pobreza”. 

Es preciso reconocer que las agriculturas familiares, en su diversidad de formas de organización social, no se caracterizan solamente por la especificidad de producir alimentos para las sociedades.  De forma complementaria, cada vez gana más visibilidad la relevancia de su contribución para la conformación identitaria de cada territorio. Sumado a ello, se evidencian también sus aportes para la sustentabilidad ambiental y la resiliencia de los sistemas de vida frente a los impactos del cambio climático, así como para la preservación de conocimientos ancestrales y científicos asociados a la ecología. Sin embargo, estas contribuciones no son por lo general reconocidas y valoradas por la sociedad como un todo. En este sentido, una de las premisas fundantes del abordaje territorial es que lo rural no se resume a lo agrícola y que las fincas que organizan sus actividades en base a la gestión del trabajo familiar cumplen un rol multidimensional para el desarrollo de las sociedades.

Además, esta lectura renovada y afirmativa de los espacios rurales implica en promover la articulación entre las diferentes escalas de actuación (desde lo regional, pasando por lo nacional, lo territorial y lo local), así como entre las diversas formas de organización que actúan en los espacios rurales (organizaciones de los productores – asociaciones, cooperativas, federaciones, gremios, cajas de ahorro, movimientos, etc. –, instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, empresas del sector privado, organizaciones pastorales, religiosas o partidarias, academia y centros de investigación, organismos de cooperación internacional, etc.). Esta misma concepción de la ruralidad enfatiza las interrelaciones complejas entre lo rural, como expresión del “campo” y sus actividades agrícolas, con los espacios urbanos, superándose la visión dicotómica y excluyente entre campo y ciudad, favoreciendo la integración urbana y rural que establece relaciones identitarias y de cohesión social. 

Las estrategias y políticas públicas innovadoras, para que sean eficientes y eficaces en su ejecución, necesitan de un mecanismo institucional que considere la diversidad de las visiones existentes entre los actores territoriales y que, al mismo tiempo, permita la construcción de alianzas capaces de definir y ejecutar acciones de corto, mediano y largo plazo para la reducción de las asimetrías de las zonas rurales. En este sentido, el fortalecimiento de las capacidades de autonomía de los actores locales, para que articulen y coordinen sus iniciativas con las políticas ejecutadas por el poder público, tiene por objetivo establecer las condiciones básicas para la construcción de un modelo de organización de la sociedad y la economía que responda a las nuevas exigencias del contexto post pandemia.

El actual escenario abre, así, una gran oportunidad para pautar un debate en la sociedad acerca de la valorización de los territorios rurales y de sus múltiples contribuciones para el funcionamiento de las sociedades, particularmente en un momento que permite evidenciar la presencia, el rol y la relevancia de los agricultores y agricultoras familiares, antes invisibles, que aseguran con su labor cotidiana la producción de los alimentos básicos tan necesarios para la reproducción social de la humanidad y fundamentales para impulsar la dinamización de diversos sectores de la economía nacional. 

La emergencia de este nuevo contexto, provocado por los impactos negativos del Covid-19, representa también una oportunidad para repensar y reinventar los rumbos de los territorios rurales en ALC, rediseñando las relaciones Estado-Sociedad-Mercado y las relaciones Sociedad-Naturaleza, bajo criterios innovadores, equitativos, sostenibles y resilientes. Esta nueva forma de pensar y actuar, articulando los diferentes sectores, actores y escalas, se constituye en un elemento estructurante del cambio paradigmático que se encuentra en construcción.

El reto de incorporar el enfoque territorial en la gestión de políticas públicas

Por tanto, considerando estas breves premisas conceptuales y la relevancia del enfoque territorial para la construcción de políticas públicas de desarrollo rural en un escenario de crisis múltiples agravadas por los impactos negativos del COVID-19, es importante explorar algunos senderos que promuevan la formulación, implementación y evaluación de estrategias y políticas públicas basadas en la incorporación de este enfoque.

Las experiencias referentes del enfoque territorial, impulsadas en ALC en las últimas dos décadas, ofrecen un conjunto de elementos que se constituyen en un punto de partida avanzado para repensar las estrategias de los Estados en un escenario post pandemia. Pero, la implementación de estas medidas requiere de sólidos cambios institucionales que favorezcan la conformación de acuerdos políticos y la implementación de una agenda del desarrollo equitativo, democrático, sostenible y resiliente. 

El primer campo de acción a considerar es que el Estado asuma nuevamente un rol más activo en la gestión de las políticas públicas, tanto estructurales como diferenciadas. Esto requiere hacer de los territorios objetos de las políticas públicas y promover nuevos arreglos institucionales que permitan una mayor coordinación tanto entre las instancias del Estado como con otros sectores de la sociedad. Esos arreglos necesitan incidir sobre tres dimensiones complementarias: 

1. mecanismos de integración interinstitucional y de articulación intersectorial en los planos horizontal y vertical, que promuevan una visión sistémica e integrada de la acción pública, y que se traduzcan en resultados más eficientes, mediante una actuación planificada y descentralizada; 
2. políticas públicas gestionadas participativamente y ajustadas a las particularidades de cada territorio, apoyadas por mecanismos de gobernanza relacional multiactor en las diferentes escalas de actuación; 
3. plataformas territoriales de innovación, como espacios (institucionalizados o informales) donde los actores desarrollen interacciones creativas para impulsar iniciativas sociales, económicas o culturales innovadoras.

Un segundo campo de acción se relaciona con la reactivación y dinamización de las economías rurales en un contexto de recesión o desaceleración de las actividades productivas.  A diferencia de procesos anteriores, las nuevas políticas necesitan ser pensadas de manera más integral, buscando una mejor articulación entre las políticas para la dinamización económica e inclusión productiva con las políticas de protección social, priorizando la ampliación y mejora de la oferta de servicios públicos en las zonas rurales, acorde con las necesidades y características de cada región. Estas deben complementarse con políticas que fomenten sistemas de producción más eficientes, sostenibles, inocuos y nutritivos, que respeten la capacidad regenerativa de los ecosistemas, y sean también incluyentes y equitativos. En este marco institucional renovado, la reconfiguración de los sistemas agroalimentarios necesita incorporar a la agricultura familiar como actor protagónico y como principal motor propulsor del modelo de reorganización de los espacios rurales.

El tercer campo de acción se refiere a la urgencia de que se consoliden nuevas y equitativas formas de interrelación rural-urbana, dónde los actores establezcan relaciones de intercambio, vinculación y cohesión territorial.  Incentivar estas formas de interacción mediante políticas públicas favorecerá la constitución de nuevos emprendimientos basados en la articulación de intereses complementarios de diversos sectores de la sociedad. Un tema que ha ganado bastante visibilidad en el contexto de la pandemia se refiere a la intensificación de los esquemas de comercialización basados en los circuitos cortos que aproximan los agricultores familiares de los consumidores urbanos, a través del uso de plataformas digitales de venta online de alimentos. 

El cuarto campo de acción se relaciona con el fortalecimiento de las capacidades organizacionales, de empoderamiento e incidencia social y política de las organizaciones de la agricultura familiar. Los actores rurales, en particular la agricultura familiar y sus aliados, necesitan posicionarse buscando ocupar espacios políticos con protagonismo y autonomía, y presentar propuestas concretas para la reconstrucción socioeconómica de los territorios rurales. Esto exige que el Estado instituya espacios de diálogo y canales democráticos que faciliten la toma de decisiones sobre el futuro de las ruralidades. 

Reflexiones finales

En este momento, el futuro de los procesos de reorganización de nuestras sociedades rurales tendrá que ser repensado y rediseñado, buscando incorporar una concepción de ética planetaria y humanitaria, fundamentada en nuevos criterios económicos, sociales, ambientales. 

En ese escenario, la agricultura familiar tiene la oportunidad de presentarse como “parte de la solución” a los graves problemas que la coyuntura plantea. Debido a su rápida capacidad de respuesta ante adversidades y estímulos, reúne condiciones para contribuir en el corto plazo con la reactivación de las relaciones económicas locales, con inclusión socio productiva, sostenibilidad y resiliencia. Los países interesados en fortalecer esta vía de desarrollo rural necesitarán implementar políticas de alcance estratégico combinadas con medidas diferenciadas de incentivos a la agricultura familiar, para potenciar sus capacidades y que se conviertan en la base de la dinamización equitativa y sostenible de los territorios rurales. 

Finalmente, es importante aclarar que la incorporación del enfoque territorial en las políticas públicas no es una acción que produzca efectos inmediatos y con capacidad para revertir las tendencias coyunturales provocadas por los efectos del COVID-19.  Su internalización requiere de arreglos político-institucionales, de significativos cambios en la cultura estatal y el conjunto de la sociedad, así como de una sólida voluntad política, pues implica una lógica mucho más compleja y sistémica, para conducir la implementación de las políticas del Estado. Sin embargo, se trata de un método de trabajo que establece condiciones, mecanismos e instrumentos a partir de los cuáles los actores podrán definir acuerdos e implementar planes en áreas prioritarias, pero con una visión integral, con coordinación política y participación social. 

* Agradezco la motivación, los comentarios y las sugerencias muy pertinentes y propositivas recibidas por los miembros del equipo de coordinación del Programa Desarrollo Territorial y Agricultura Familiar, en especial de Fátima Almada y José Carlos Arze. Los contenidos divulgados en este artículo son un resumen de los principales planteamientos elaborados en un artículo anterior. Las personas interesadas en el artículo original pueden indicarlo en la sección de comentarios.

Nota: Las opiniones expresadas en este seminario son responsabilidad del expositor y no reflejan necesariamente la opinión del IICA.